Resumen de lo actuado durante la V Sesión de la Comisión Preparatoria para el establecimiento de una Corte Penal Internacional, celebrada en Junio de 2000.
La Comisión Preparatoria (PrepCom) de la Corte Penal Internacional (CPI) concluyó el 30 de junio tras la adopción de los textos correspondientes a los Anexos sobre Elementos de los Crímenes y las Reglas de Procedimiento y Prueba. La adopción de los dos textos estuvo rodeada de gran tensión y controversia, sobre todo en los dos últimos días de la sesión. Las delegaciones que querían hacer lo correcto se encontraron con la firme oposición de los países de la línea dura y con la intensa presión de los coordinadores para llegar a acuerdos y cumplir el plazo límite del 30 de junio.
Las delegaciones debieron también hacer frente a la presión para alcanzar un consenso porque la Presidencia mantuvo que era preferible para la Corte, a largo plazo, un documento de consenso que someter a votación uno o ambos documentos. Además, la Presidencia y otros países mantuvieron que, en aras de todo el proceso, era mejor que los Estados Unidos permanecieran involucrados de alguna manera sin permitir que el proceso fuera socavado por completo por este país.
Esto supuso un dilema bastante difícil para algunos países que deseaban oponerse a la actuación de los Estados Unidos en las negociaciones sobre las reglas o a los países de la línea dura en las negociaciones sobre elementos de los crímenes. Hubieron de enfrentarse a una gran presión proveniente de ambas partes -los presidentes de las sesiones respecto del plazo límite del 30 de junio y el presidente de la PrepCom para que no obstaculizaran el camino hacia un supuesto consenso así como la continuidad de la implicación de los Estados Unidos en el proceso. Varios países más pequeños, en solitario, estaban resueltos a hacer frente a los Estados Unidos, pero chocaron con las tácticas de presión del bureau y de algunos países afines europeos en el sentido de que no ocasionaran problemas.
El viernes [último día de la sesión], el Women's Caucus distribuyó una declaración de un folio expresando su oposición a ciertas partes de los textos y lo no democrático del proceso por el cual estas críticas decisiones en relación con la propuesta de los Estados Unidos y las negociaciones sobre el umbral de los crímenes llegaron a su fin. Reproducimos al final de esta actualización el texto de nuestra declaración.
Esta actualización se centra en los resultados de las dos cuestiones principales de la última semana de la PrepCom: el umbral de los crímenes contra la humanidad y la propuesta de los Estados Unidos. También proporcionamos un resumen preliminar del estado de las definiciones de los crímenes de violencia sexual y de género. (...)
UMBRAL PARA LOS CRÍMENES CONTRA LA HUMANIDAD. En el grupo de trabajo sobre elementos de los crímenes, muchos países tendieron la mano lo más posible para intentar que se adoptara un lenguaje que bajara el umbral requerido para estos crímenes a un nivel más apropiado y aceptable. Sin embargo, tropezaron con varios países de la línea dura, como Egipto, Turquía y China, que se negaron a hacer la más mínima concesión durante toda la negociación. Como consecuencia, el texto contiene un umbral todavía más difícil y detallado que el que tenía al inicio de la sesión.
Como ya hemos dejado saber, la historia de esta negociación revestía una gran preocupación para el Women's Caucus, ya que el controvertido lenguaje era el resultado de un compromiso basado en una propuesta de 11 países árabes, los cuales intentaron excluir los crímenes de violencia sexual y de género cuando fueran éstos cometidos en el seno familiar o como parte de una tradición religiosa o cultural. Su propuesta se extendía también a los crímenes de encarcelación y esclavitud. El lenguaje de compromiso que resultó de sus debates requería que el estado u organización "promueva o aliente activamente" la conducta en cuestión. Nosotras, y otras ONGs y delegaciones, sostuvimos que este lenguaje ponía el umbral, generalmente, demasiado alto y podría llegar a tener un efecto discriminatorio dado que los crímenes que serían excluidos se cometen predominantemente contra mujeres y niños/as.
Tras unas largas y tortuosas negociaciones, caracterizadas por la ausencia de voluntad de llegar a comprometerse por parte de Egipto y China, y, en diferentes momentos, por parte de la UEA, Siria y otros países árabes, la PrepCom adoptó un texto que sigue requiriendo "activa promoción o aliento" por parte de los estados u organizaciones. Peor aún, esta frase se acompaña de una nota de pie de página que aclara que para que haya una política se requiere "acción" por parte de los estados u organizaciones pero que, en "circunstancias excepcionales", la "omisión deliberada" de actuar puede constituir una política. Tan pronto como este lenguaje surgió en las negociaciones, presionamos a favor de retirar la expresión omisión "deliberada", pues requiere demostrar un grado de intencionalidad inapropiado para estos crímenes. También nos preocupa la referencia a "circunstancias excepcionales" y su requisito de "omisión deliberada", ya que la falta deliberada de actuación es un estándar elevado y al ser colocado frente a la naturaleza y alcance de los crímenes que obedecen a la calificación de crímenes contra la humanidad, omisión "deliberada" debe siempre considerarse como una política estatal u organizativa.
Además, el parágrafo que precede a esta frase encarna la idea de que dado que el artículo 7 (crímenes contra la humanidad) corresponde al derecho penal internacional, sus disposiciones deben ser interpretadas de manera estricta y por tanto requieren una "conducta impermisible con arreglo al derecho internacional generalmente aplicable, como se reconoce en los principales sistemas jurídicos del mundo". El lenguaje restrictivo por el que se requiere el reconocimiento por parte de los principales sistemas jurídicos del mundo obedece a otro intento de Egipto y otros países para hallar formas de mantenerse al margen de los derechos y violaciones previstos por el derecho internacional y, concretamente, por la Corte Penal Internacional. Con ello Egipto se creó otro lugar desde el cual dar su propia batalla, ya librada y perdida en Roma, y consistente en el requisito del reconocimiento universal de los derechos fundamentales. A medida que las delegaciones se enfrentaban al plazo del 30 de junio y a la intensa presión de los coordinadores para que cedieran, este texto terminó siendo adoptado como texto final. Su tenor literal es ahora el que sigue:
"1. Por cuanto el artículo 7 corresponde al derecho penal internacional, sus disposiciones, de conformidad con el artículo 22, deben interpretarse en forma estricta, teniendo en cuenta que los crímenes de lesa humanidad, definidos en el artículo 7, se hallan entre los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto, justifican y entrañan la responsabilidad penal individual y requieren una conducta impermisible con arreglo al derecho internacional generalmente aplicable, como se reconoce en los principales sistemas jurídicos del mundo.
(....)
3. Por "ataque contra una población civil" en el contexto de esos elementos se entenderá una línea de conducta que implique la comisión múltiple de los actos indicados en el párrafo 1 del artículo 7 del Estatuto contra una población civil a fin de cumplir o promover la política de un Estado o de una organización de cometer esos actos. No es necesario que los actos constituyan un ataque militar. Se entiende que la "política ... de cometer esos actos" requiere que el Estado o la organización promueva o aliente activamente un ataque de esa índole contra una población civil. (Nota 1: La política que tuviera a una población civil como objeto del ataque se llevaría a cabo mediante la acción del Estado o de la organización. Esa política, en circunstancias excepcionales, podría llevarse a cabo por medio de una omisión deliberada de actuar y que apuntase conscientemente a alentar un ataque de ese tipo. La existencia de una política de ese tipo no se puede deducir exclusivamente de la falta de acción del gobierno o la organización.)
Al concluir el jueves, Egipto decidió finalmente dar su consentimiento a este lenguaje. Hasta entonces, Egipto había venido expresando su insatisfacción con el lenguaje más arriba expuesto. No obstante, no estuvo claro hasta el viernes por la mañana si China bloquearía el consenso alcanzado sobre este lenguaje o estaría de acuerdo con el mismo. Finalmente, el viernes, China registró su insatisfacción con la redacción, así como con varias otras cuestiones en el texto sobre los Elementos, pero estuvo de acuerdo en no bloquear el consenso.
De entre los países que defendieron un lenguaje más favorable para este umbral, Portugal parece haber sido el que más tiempo resistió hasta que fue finalmente anulado por otros países afines y de la Unión Europea. Lichtenstein se situaba también entre los más firmes proponentes de cambiar el lenguaje y defendió esta postura hasta la PrepCom de marzo. Varios países expresaron su inquietud por lo restrictivo de la disposición tanto en la sesión formal del grupo de trabajo, como más tarde en la plenaria, entre ellos, Costa de Marfil, Cuba y Portugal. Durante su intervención, la delegación de Cuba llegó incluso a expresar la creencia de muchas delegaciones de que los Estados Unidos comandaron la operación en pro del lenguaje restrictivo para el umbral de los crímenes contra la humanidad.
LA PROPUESTA DE LOS ESTADOS UNIDOS: Unos cuantos países todavía querían hacer frente a la actuación de los Estados Unidos encaminada a abrir una brecha en el documento sobre reglas [de procedimiento y prueba] en pro de su futuro esfuerzo para hacer entrar al Consejo de Seguridad y conseguir excepciones para los ciudadanos estadounidenses. Aquéllos dispuestos a enfrentarse abiertamente con las propuestas de los Estados Unidos fueron finalmente bloqueados en sus acciones.
La regla propuesta pretende dar efecto al artículo 98 del Estatuto, que prohíbe a la Corte dar curso a una solicitud de entrega de un acusado a un Estado bajo cuya custodia se encuentre dicho acusado si tal solicitud requiriera a tal Estado actuar en forma incompatible con los acuerdos internacionales que haya suscrito en relación con la entrega de nacionales de los Estados Parte en tales acuerdos.
Esta regla pretende preparar el escenario para la introducción de una disposición subsiguiente que los Estados Unidos propondrían en un acuerdo suplementario por el que se establece la relación entre la Corte y las Naciones Unidas. La segunda disposición introduciría lenguaje relacionado con el Consejo de Seguridad y la autoridad del mismo bajo el artículo VII de la Carta. Sin embargo, los Estados Unidos necesitarían un anzuelo en las Reglas de Procedimiento y Prueba para dejar abierta la vía a la segunda parte de la propuesta.
El artículo 98, por su lenguaje, es de aplicación sólo a acuerdos internacionales relacionados con la entrega de personas entre Estados. La propuesta de los Estados Unidos introduce dos conceptos nuevos a este artículo, y por tanto constituye una impermisible ampliación y una impermisible modificación del Estatuto. Además de limitar la autoridad de la Corte para solicitar la entrega de un acusado, la propuesta de los Estados Unidos limitaría también la habilidad de la Corte para aceptar un acusado bajo custodia, incluyendo la entrega voluntaria de un acusado o de un Estado dispuesto a tal entrega. Además, la propuesta de los Estados Unidos extiende al alcance de los acuerdos internacionales originalmente contemplados en el artículo 98. De este modo, mediante su vaga referencia a los acuerdos internacionales, los Estados Unidos desean expandir el alcance de estos acuerdos de manera tal que incluyan también los acuerdos a los que llegue la Corte, lo que no era pretendido por el artículo 98.
La primera vez que los Estados Unidos introdujeron esta propuesta, un amplio número de países reconocieron que, teóricamente, podían negociar una regla para el artículo 98 tomando la propuesta de los Estados Unidos como base, pero reiteraron la necesidad de proteger la integridad del Estatuto de Roma, así como la independencia y eficacia de la Corte. La mayoría de los países señalaron concretamente los problemas derivados de los conceptos adicionales que los Estados Unidos estaban intentando introducir para expandir impermisiblemente el artículo 98. Sobre la base del número de países que hicieron intervenciones, incluyendo algunas representativas, estaba claro que el 87% de los países (cortesía de la Coalición de ONGs para el establecimiento de una CPI ) que participaron en la sesión expresaron su oposición a lo que los Estados Unidos pretendían. También varios países se refirieron con firmeza a la afirmación de la delegación de los Estados Unidos de que esta regla se sostiene por sí sola y no había de ser tomada en consideración junto a cualquier otra propuesta que pudiera surgir en el futuro. Varios países deseaban incluir una estipulación explícita a tales efectos a guisa de recordatorio de que si eventualmente llegara a aceptarse cualquier parte de esta regla no sería para poner las bases de la segunda parte de la propuesta de los Estados Unidos.
Entre el momento de la discusión inicial sobre la regla propuesta el pasado viernes, 23 de julio, y la tarde del jueves 29 de junio, la persona coordinadora del grupo de trabajo actuó de enlace en las negociaciones informales, con las diferentes delegaciones, para intentar llegar a un texto negociado. Para seguir manteniendo un cierto margen de maniobra tanto para los Estados Unidos como para los países opuestos a la actuación de aquéllos, los estados intentaron negociar una disposición usando la propuesta de los Estados Unidos como base, pero eliminando cualquier anzuelo que los Estados Unidos esperaran colocar en el documento sobre Reglas de cara a su posterior actuación.
La tarde del jueves, la Presidencia introdujo el texto negociado, así como un "entendimiento", o acuerdo explícito para acompañar al texto en el informe sobre lo actuado en la PrepCom. El tenor literal del nuevo texto es el que sigue:
"La Corte no dará curso a una solicitud de entrega sin el consentimiento del Estado que envíe si, con arreglo al párrafo 2 del artículo 98, ella fuera incompatible con las obligaciones que imponga un acuerdo internacional conforme al cual se requiera el consentimiento del Estado que envíe antes de entregar a la Corte a una persona que se encuentre en él".
El propuesto acuerdo, emitido por el coordinador en inglés, ya el jueves, dice:
"Ha habido un entendimiento general en el sentido de que la regla 9.19 no ha de interpretarse como si exigiese o requiriese en modo alguno la negociación de disposiciones en cualquier acuerdo internacional específico por la Corte o por cualquier otra organización internacional o Estado".
Muchas delegaciones, incluyendo muchos países afines y de la UE, pensaron que el lenguaje negociado, acompañado del acuerdo, era lo suficientemente preciso como para restringir tentativas futuras de los Estados Unidos. Sin embargo, la delegación de los Estados Unidos declaró que el texto era una victoria pues preparaba el escenario para la próxima propuesta encaminada a introducir al Consejo de Seguridad y establecer excepciones para los ciudadanos estadounidenses. Estos extremos fueron informados a la prensa el viernes, con el Embajador de los Estados Unidos jactándose de que habían conseguido su objetivo y declarando abiertamente las intenciones de los Estados Unidos de presentar la segunda parte de la regla en la PrepCom de noviembre-diciembre, a pesar de sus afirmaciones anteriores en el sentido contrario.
Otros países, como Costa de Marfil, mostraron su insatisfacción por el hecho de que el grupo de trabajo había abrigado la propuesta de los Estados Unidos en todo momento sin que importara que algunos países consideraran el lenguaje bastante restrictivo. Cuando Costa de Marfil intentó hacer una intervención a tales efectos durante la sesión formal se dieron varios sucesos desconcertantes. Cuando el delegado de Costa de Marfil comenzó a hablar, su micrófono dejó de funcionar. La sesión fue entonces suspendida hasta que se resolviera la dificultad técnica.
Durante la suspensión, el coordinador se acercó al delegado, al igual que hiciera el Presidente de la PrepCom, para discutir sus intenciones. Cuando la sesión se reanudó, a Costa de Marfil no se le permitió terminar su intervención. En su lugar, el coordinador optó por pasar inmediatamente a los debates informales. El delegado de Costa de Marfil se vio rodeado por numerosas delegaciones de la UE y de los países afines presionándole a aceptar el texto negociado de la propuesta de los Estados Unidos para así no bloquear el consenso. En el ínterin se hicieron varias llamadas al Embajador de Costa de Marfil solicitando que interviniera y pidiera a su delegado que fuera flexible.
Cuando la sesión se reanudó de manera formal, el coordinador no concedió la palabra a Costa de Marfil ni a ninguno de los restantes países africanos que estaba previsto que intervinieran, y, en su lugar, permitió a Francia hacer una intervención sobre la inconsistencia de la versión del texto en lengua francesa, presumiblemente para dar a entender que las inquietudes de Costa de Marfil se verían de alguna manera reflejadas en esta declaración acerca de la inconsistencia. Túnez intervino y declaró que no había inconsistencia alguna entre las versiones francesa e inglesa y que deseaba un mayor debate sobre la cuestión. No hubo más debate y el coordinador declaró que el grupo de trabajo adoptaba el texto y que sería remitido a la plenaria al día siguiente para su aprobación final.
El viernes, el Presidente abrió la plenaria anunciando que prefería que la sesión adoptara rápidamente ambos textos por consenso, para después dejar un tiempo a las delegaciones para expresar su inquietud o entendimiento en torno al texto. Costa de Marfil intervino inmediatamente para decir que las delegaciones debieran tener las oportunidad de intervenir antes de que los textos fueran adoptados por si acaso las intervenciones pudieran incidir de alguna manera en su adopción. El Presidente accedió a que Costa de Marfil y otras delegaciones hicieran intervenciones antes de la adopción de los textos.
Después de que el coordinador de elementos de los crímenes presentara el informe y los textos, Costa de Marfil tuvo una intervención señalando que su delegación tenía dificultades con el lenguaje del umbral para crímenes contra la humanidad, pero que no bloquearían el consenso sobre esta cuestión. El delegado continuó hablando de la actuación de los Estados Unidos y el texto resultante que fue adoptado por el grupo de trabajo sobre reglas. Declaró que su delegación lo consideraba como una modificación del Estatuto de Roma. En último término, dijo que su delegación intentaría llevar a votación esa parte del documento sobre reglas [de procedimiento y prueba].
Inmediatamente después de la intervención de Costa de Marfil, el delegado de Australia intervino para solicitar la suspensión del debate de modo que las delegaciones pudieran consultarse entre sí sobre la base de la intervención de Costa de Marfil. Hubo bastante confusión en este punto y muchos delegados se pusieron a repensar el compromiso al que habían dado su acuerdo a la luz de la voluntad de Costa de Marfil de mantener abierta esta cuestión. Sin embargo, durante el suspenso, la Presidencia de la PrepCom acordó incorporar una declaración de Costa de Marfil en el informe de lo actuado durante la sesión reflejando la preocupación y el desacuerdo de este país con la regla mencionada, así como sus motivos para ello, siempre y cuando Costa de Marfil abandonara la idea de someter la regla a votación.
Cuando se reanudó la sesión, en medio de una gran tensión y recelo, Costa de Marfil hizo una declaración en el sentido de que abandonaría su intención de someter el texto a votación en el entendimiento de que la Presidencia incluiría sus inquietudes específicas en el Informe. Entonces los textos sobre los Elementos de los Crímenes y las Reglas de Procedimiento y Prueba fueron adoptados por consenso. Después intervinieron varias delegaciones para dejar constancia de sus reservas y puntos de preocupación sobre los diferentes textos. Cuba efectuó la más firme declaración de apoyo a Costa de Marfil, describiendo el destructivo y manipulador papel desempeñado por los Estados Unidos en el proceso y la ausencia de cualquier indicio por parte de los Estados Unidos acerca de la firma o la ratificación del Estatuto. También Cuba atribuyó las fisuras en el lenguaje del umbral a las maniobras turbulentas de los Estados Unidos.
El Women's Caucus está profundamente decepcionado con los resultados de las negociaciones en torno a estas dos cuestiones y, especialmente, con las fallas del proceso a este respecto. No obstante, nos alentó el coraje demostrado por los países más pequeños que deseaban actuar independientemente y sin la seguridad que otorga el esconderse tras bloques de negociación como el de la Unión Europea o el de los países afines para enfrentarse a Estados Unidos. Esto es aún más asombroso dada la intensa presión que los Estados Unidos han estado ejerciendo sobre las capitales de cada país, con la amenaza implícita de retener la ayuda militar y económica así como la cooperación futura con la Corte.
A pesar de estas dos grandes decepciones, hubo varias cuestiones que se resolvieron favorablemente desde nuestro punto de vista, como por ejemplo las definiciones de esclavitud y esclavitud sexual, incluyendo ambas los elementos referidos al trabajo forzado y el estado de servidumbre, si bien China manifestó su objeción al respecto pero sin bloquear el consenso. También el crimen de esterilización forzada contiene una nota de pie de página por la que se aclara que el "consentimiento genuino" no incluye el consentimiento obtenido mediante engaño.
(...)
Agradecemos profundamente todo el apoyo y las muestras de solidaridad que hemos recibido. (...) Gracias a todos y todas.
COMUNICADO DIRIGIDO POR EL WOMEN'S CAUCUS A LAS DELEGACIONES EL VIERNES 30 DE JUNIO DE 2000.
El Women's Caucus For Gender Justice (El Foro de Mujeres para la Justicia de Género) no apoya la regla 9.19 (2) y el lenguaje de compromiso alcanzado y por el que se establece el umbral para los crímenes contra la humanidad. Este lenguaje es inconsistente con el Estatuto y traiciona sus principios. Recordando la historia de la negociación de este umbral, manifestamos que el aprovechamiento del móvil discriminatorio de unos pocos países nos parece vergonzoso.
Manifestamos asimismo nuestra decepción por la cada vez más débil resolución de los Estados que se habían comprometido con una Corte fuerte.
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