Comision de Prensa AAPDH - Asociacion Argentina pro Derechos Humanos Madrid - Espana Editor responsable: Equipo Nizkor En los organismos no gubernamentales de Derechos Humanos y en los medios de las organizaciones internacionales, se viene debatiendo la necesidad de aplicar la clausula de "condicionalidad". Esto quiere decir que los estados esten obligados a cumplir con las normas internacionales de Derechos Humanos y que esta sea una "condicion" imprescindible de los acuerdos multilaterales o bilaterales, tanto en el comercio publico como privado. Esta condicionalidad se aplico de una manera "desordenada" en el conflicto de la comunidad internacional con el estado sudafricano racista. Y fue una de las gotas que llevaron al gobierno racista a negociar la transicion a la democracia. Transcribimos aqui la ponencia publica del Premio Nobel de la Paz ante el Parlamento Europeo que, por nuestras noticias, ha avanzado bastante en la discusion de una norma de esta naturaleza. El reciente "Primer Seminario sobre la Impunidad en America Latina" aprobo en sus conclusiones el apoyo a este tipo de clausulas. He aqui este documento basico para aquellos que desean comprender a fondo la problematica de los derechos humanos y de como se avanza, muy lentamente por cierto, en el camino de la universalidad de su aplicacion. Condicionalidad, Derechos Humanos y Democracia desde la experiencia latinoamericana. Por Adolfo Perez Esquivel Audiencia publica ante la Comision de Relaciones Exteriores y Defensa y Subcomision de DD.HH. del Parlamento Europeo. Bruselas, 20-21 de noviembre de 1995. Vengo de un continente de grandes riquezas y de gran empobrecimiento. Una region donde la miseria y la exclusion de millones de mujeres y hombres, ninas y ninos, crecen dua tras dua a un ritmo solo superado por el aumento sostenido en la concentracion de ingresos y del poder de consuno en unas pocas manos. Nuestra vida politica ha sido, y continua siendo, fuertemente marcada por el intervencionismo, el autoritarismo, la represion y el terror estatal -la desaparicion forzada de personas, la tortura, el asesinato, la persecucion y detencion- y la propia identidad cultural de nuestros pueblos enfrenta desafios y amenazas de graves proporciones. Es decir que la realidad de America Latina es una realidad que sufre permanentes condicionamientos, tanto de orden interno como de orden externo. Entre otros cabria reconocer, como lo hizo la reciente Conferencia Mundial sobre Desarrollo Social, que los programas de ajuste estructural, el endeudamiento externo y las politicas impuestas desde el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial constituyen condicionamientos de hecho que inciden gravisimamente en la vigencia de los derechos humanos y la democracia de nuestros pueblos. La asimetria que caracteriza las relaciones interestatales es a la vez un condicionamiento de peso en cualquier acuerdo entre paises "donantes" y paises "receptores". La condicionalidad expresa por si una relacion de poder y es comunmente aplicada en funcion de los intereses que rigen la misma. Explicitar esta condicionalidad implica tornarla mas visible y por ende, tal vez pasible de mayor escrutinio y control. Pero una rapida mirada a la historia reciente de nuestra region sugiere la magnitud del desafio: el bloqueo a Cubas las invasiones a Panama, Granada o la Republica Dominicana; la ausencia o debilidad de las medidas tomadas frente a las dictaduras y las politicas de seguridad nacional, son claras manifestaciones de las formas -y resultados-que puedan asumir las politicas de condicionalidad "en bruto". Por otro lado los derechos humanos, concebidos como herramientas en la lucha para poner limites al Poder, plantean por si mismos una condicionalidad al ejercicio del Poder estatal. Una condicionalidad que conlleva obligaciones mutuas que asumen los Estados co-contratantes de los Pactos y Tratados respectivos -y miembros de la comunidad internacional en general-, como tambien el reconocimiento de las personas y de los pueblos como sujetos ellos mismos, del derecho internacional. Es desde esta perspectiva, y en el marco de las realidades y experiencias senaladas, que queremos abordar la problematica de la condicionalidad en relacion a los principios de democracia y derechos humanos. Cuando partimos de la preexistencia de fuertes condicionamientos en las relaciones y acuerdos en cuestion, el desafio reside en posibilitar que la condicionalidad pueda establecerse conforme a una logica de derechos humanos que sirve a los efectos de poner limites, globalmente, al ejercicio del Poder. En este sentido, la legitimidad de cualquier Clausula o sistema de condicionalidad se basa en criterios claros, aplicados de manera consistente y no-selectiva a traves de mecanismos acordados y democraticamente participativos. Conceptualizacion de violaciones,a los principios democraticos y de derechos humanos----------------------------------------- Considero de sustancial importancia, por lo tanto, la determinacion del alcance de una violacion a los derechos humanos y al sistema democratico. Cien anos atras podriamos afirmar, desde America Latina, que un sistema es democratico en la medida que puede identificarselo con un Estado de Derecho: Imperio de la ley, como expresion de la voluntad general manifestada a traves de sus representantes Division de Poderes. Legalidad de la administracion Derechos y libertades fundamentales En los albores del siglo XXI, estas pautas del Estado de Derecho son insuficientes para determinar la existencia o no de un "proceso de construccion democratica". Admito con esto que todo sistema democratico es perfectible, que su perfectibilidad admite la posibilidad de avance y a su vez rechaza la posibilidad de retrocesos. En America Latina los procesos democraticos y en especial la division de poderes poseen una marcada tendencia a la concentracion del poder en uno de los poderes del estado, por lo general en el Poder Ejecutivo. Esta concentracion es funcional y necesaria para la aplicacion de politicas economicas abiertamente no-equitativas e injustas. Los sistemas electorales no garantizan por si solos ni la participacion de la comunidad -los altos Indices de abstencionismo no son sino una manifestacion de esta realidad- , ni su participacion en las decisiones que la afectan. Aunque en America Latina aparecio la "ola" de los procesos democraticos una vez agotados los procesos dictatoriales, los mismos no son sinonimos de democracia. Una de las garantias fundamentales de un sistema basado en un Estado de Derecho se encuentra en la independencia del Poder Judicial; son los jueces los encargados de plasmar en los casos y situaciones Concretas de violacion a las garantias y derechos fundamentales, la restauracion de la Justicia y la equidad de la relacion. No obstante, en una rapida mirada por los sistemas judiciales latinoamericanos podemos observar con preocupacion y desazon que, como regla general, actuan en funcion de las presiones de los poderes -economicos, politicos- que oprimen a nuestra sociedad y no desde la defensa de los mas desprotegidos. La clientela del Poder Judicial Penal es esencialmente "Pobre", es decir a la pobreza se la pretende asociar Sistematicamente, a la delincuencia. Paralelamente la Justicia Comercial posee la clientela que concentra la mayor parte de la distribucion de los ingresos. El reverso de la persecucion a los pobres y marginados es la impunidad para los delincuentes de guante blanco -el delito economico y los gestores de las politicas que marginan y empobrecen. Vemos como crece la Corrupcion de nuestros gobernantes en America Latina, sin que la Justicia actue de modo eficiente, y en los casos en los que determinados Jueces se deciden a aplicarla, reciben una sancion del poder politico como es la persecucion, la destitucion o el traslado o ascenso a otro Juzgado. Del mismo modo que se ha plasmado la impunidad para con los responsables de violaciones flagrantes a los derechos civiles y politicos durante las dictaduras -con el ejercicio terrorista del poder estatal-, en la actualidad existe un delito igualmente grave que permanece impune: "la muerte sistematica por privacion de derechos humanos elementales" -salud, trabajo, alimentacion, vivienda-. El hambre de nuestros pueblos no es un producto de la naturaleza sino una consecuencia de los actos de gobierno y de la aplicacion exclusiva de las leyes del mercado a las relaciones "HUMANAS". Como puede determinarse la existencia real o defectuosa de los principios democraticos de los sistemas de gobierno? Solo a la luz de la mayor o menor vigencia de los derechos humanos. Los estados suelen dar respuestas normativas -leyes- que en la medida que reconozcan estos derechos son positivas. Sin embargo estas leyes nacionales junto a los Pactos y Tratados internacionales no resisten la comparacion y compatibilizacion con la realidad: el sinnumero de violaciones cotidianas que poseen su punto de partida en la privacion del derecho de toda persona y de todo pueblo a cubrir sus necesidades basicas. Existen leyes que benefician a nuestros pueblos y existen leyes que los perjudican. Si la Justicia no es independiente, llegado el caso existe el riesgo que se apliquen estas ultimas. La aplicacion sistematica de politicas economicas, sociales y culturales que benefician a un 20% de la poblacion y expulsan al 80% requiere de la insuficiencia del Estado de Derecho. Por ello, las nuestras son democracias absolutamente condicionadas. La logica consecuencia de esta combinacion es la violacion sistematica a los Derechos Humanos. Los derechos humanos como criterio de condicionalidad.--------------- Al pretender aplicar los derechos humanos como criterio de condicionalidad, es absolutamente esencial partir de esta realidad y las caracteristicas de su violacion. Existe una marcada tendencia, sin embargo a limitar el concepto de derechos humanos, y por ende las situaciones violatorias, a los derechos civiles y politicos. Esta tendencia debe revertirse. Los Derechos para ser Humanos deben contemplar la totalidad de los aspectos de la vida de la persona y de los pueblos. En este respecto, la Declaracion de Viena de 1993, reafirmo la indivisibilidad, la interdependencia y la interrelacion de todos los derechos humanos y comprometio a la comunidad internacional a tratar uniformemente tanto los derechos civiles, culturales, economicos, politicos y sociales como los derechos llamados de "tercera generacion" o de "solidaridad" -desarrollo, medio ambiente sano, paz, la participacion- y el derecho de todo pueblo a la autodeterminacion. Aceptar esta afirmacion nos desafia a buscar mecanismos y criterios que; den respuesta a la interdependencia y la indivisibilidad. A la vez, la operatividad y legitimidad de cualquier politica de condicionalidad debe basarse en una logica de reciprocidad que refleje tanto las obligaciones de los paises "receptores" como las de los paises "donantes". Este mismo criterio surge con fuerza normativa desde el estado actual del derecho internacional de los derechos humanos, ya que los mismos constituyen obligaciones que no se agotan en el Estado que viola sino que involucran y deben extenderse al contexto global que de lugar a esa situacion de violacion. Aqui nos referimos muy concretamente a los elementos extra-estatales y Extraterritoriales que inciden a veces de manera determinante, en las acciones y politicas de un Estado particular. Desde nuestra experiencia latinoamericana, lejos de los centros de poder politico y economico, asignamos especial importancia a la necesidad de identificar y encarar con igual insistencia que las causales internas, estas causales exogenas de las violaciones a los derechos humanos. Las acciones de terceros paises, de las empresas y mercados transnacionales, de los organismos multilaterales -algunas de las cuales hemos senalado antes-, deben estar sujetas a los mismos criterios de evaluacion y control, en busqueda de su transformacion, que los comportamientos estatales de los paises comunmente objetos de la condicionalidad. Seria necesario instalar este criterio de corresponsabilidad, teniendo presente los claros preceptos ya existentes a nivel del derecho internacional de los derechos humanos. Entre otros, la Declaracion Universal de DDHH consagra el derecho de toda persona "a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados...se hagan plenamente efectivos". El Pacto de Derechos Economicos, Sociales y Culturales ademas compromete a todo Estado parte a "adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperacion internacionales,...para lograr progresivamente...la plena efectividad de los derechos aqui reconocidos." Asimismo, la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena, no solo reafirmo el Derecho al Desarrollo y el compromiso de los Estados de cooperar entre si para asegurar el desarrollo, sino que ademas ratifico que el "progreso duradero hacia la realizacion del Derecho al Desarrollo requiere de politicas eficaces a nivel nacional asi como tambien relaciones economicas equitativas y un ambiente economico favorable a nivel internacional". Operatividad y medidas de la condicionalidad.------------------------ La aplicacion transparente y no-selectiva de los criterios acordados constituye otro elemento esencial a la generacion de una politica de condicionalidad que efectivamente aporte a la vigencia de los derechos humanos y principios democraticos. En primer lugar, los mecanismos establecidos para su operatividad deberan asegurar la aplicacion de los criterios desde la gestion misma del acuerdo en cuestion - sea este de cooperacion al desarrollo o a nivel comercial o militar-. Es decir que las obligaciones mutuas de los Estados contratantes, en materia de promocion de los derechos humanos y la democracia, deberan incidir en la propia concepcion del acuerdo, permitiendo la evaluacion del impacto y la prioridad de la iniciativa propuesta desde la perspectiva de los derechos de los mas desprotegidos. Esto implica tambien la busqueda creativa e insistente de mecanismos de participacion que los involucren desde el principio: objetivo resaltado con fuerza en la reciente Cumbre de Desarrollo Social. Asimismo, una adecuada operatividad de la condicionalidad debera implicar el fortalecimiento de los mecanismos e instituciones internacionales existentes para el control de la vigencia de los derechos humanos y la creacion de otros necesarios, visto que los mismos resultan hoy por hoy, insuficientes o ineficaces. Una base, solo normativa, constituyen los Pactos de Derechos Civiles y politicos y de Derechos Economicos, Sociales y Culturales junto con las demas Convenciones del sistema internacional de derechos humanos r los Convenios de la OIT, etc. Los mismos preven el examen de informes producidos por el Estado Parte. Sin embargo la naturaleza de las medidas de los organos competentes -las recomendaciones- son insuficientes para la efectivizacion de los derechos contemplados en ambos pactos. ¿Como revertir estas insuficiencias? ----------------------------------- Es comun que los estados informen sobre las leyes que garantizan estos derechos, obviando deliberadamente la descripcion de la realidad, es decir, como operan, en la practica concreta y en relacion a los sectores mas desprotegidos, esos derechos. Un instrumento de accion positiva eficaz lo constituirian informes periodicos en los que, con independencia de la legislacion nacional e internacional adoptada por el estado, deban informar sobre situaciones particulares: la ninez, la adolescencias, los trabajadores, los jubilados, las mujeres,... donde se integren la totalidad de los derechos sin permitir la fragmentacion de los mismos. Con independencia de que este tipo de informes suelen ser elaborados unicamente por las organizaciones de derechos humanos, es un deber de los estados no ocultar informacion a su co-contratante. En los procedimientos de informes periodicos es necesario que se le otorgue participacion a las organizaciones sociales que operan en la realidad defendiendo estos derechos. Esta incorporacion de la sociedad civil en el seguimiento de la aplicacion de los principios democraticos y los derechos humanos seria innovador, dado que en la practica nuestra participacion es restringida. Las recomendaciones que puedan surgir del examen deberan contar con un plazo cierto para que el Estado revierta la situacion violatoria. Durante este lapso seria importante poner a disposicion del tercer estado la cooperacion necesaria con un contralor adecuado para que revierta la causa y no el efecto. Ademas de empujar estas lineas de fortalecimiento, el Parlamento Europeo debiera apoyar la efectividad de estos procedimientos a traves de la asignacion de presupuestos adecuados y la adopcion de instrumentos nuevos para el seguimiento jurisdiccional, incluyendo un Protocolo Facultativo para el Pacto de Derechos Economicos, Sociales y Culturales. En cuanto a los acuerdos especificos entre la Union Europea y terceros paises, no solo habria que involucrar estos mecanismos internacionales y sus resultados sino tambien cuidar de asegurar la necesaria difusion y transparencia de las informaciones y evaluaciones efectuadas como la adecuada y democratica participacion de los actores: gobiernos, sociedad civil. Asi como en la gestion de los acuerdos, su supervision y la toma de decisiones con respecto a la aplicacion de medidas en funcion de la condicionalidad, sean estas positivas o negativas, debera basarse en la expresion e incidencia de todos los estratos involucrados. Finalmente, en relacion a la eventual aplicacion de medidas de sancion (denominadas negativas), debiera cuidar que las mismas sean graduales y que eviten perjuicio a la poblacion para no provocarle un mal mayor. Es preciso determinar con criterios claros que situaciones violatorias requieren de medidas de esta naturaleza. Incluir solo situaciones flagrantes -como la desaparicion forzada o la interrupcion de los sistemas democraticos por golpes de estado- no es adecuado, dado que en la actualidad por otros metodos se obtiene igual resultado: la destruccion de la persona por hambre por ejemplo. Gran parte de las violaciones actuales que se basan en la privacion de las necesidades basicas, tienden a ser reiteradas, se estado funciona confirmando un "sistema de violaciones" utilizando al Estado como herramienta. Para evitar que las medidas de sancion tomadas perjudiquen a la poblacion, las mismas deben tender a limitar la posibilidad belica del Estado, los embargos de armas -por ejemplo- no perjudican a la poblacion por el contrario la beneficia. Aqui tambien, los criterios de reciprocidad y corresponsabilidad implican la necesidad de medidas tanto a nivel del Estado "receptor", como a nivel del proveedor e internacionalmente. En relacion a la condicionalidad comercial, es alli donde es doblemente imperioso avanzar en la normatividad y mecanismos de control para evitar la parcialidad de las decisiones y para poder enfrentar lo que son realidades de poder hoy por hoy, mas bien fuera de control (empresas transnacionales, mercados financieros, FMI, BM, etc.). Es un desafio para la Union Europea y el Parlamento discernir entre sus relaciones comerciales cubiles benefician a grupos economicos y por ende no al Pueblo, de aquellas que funcionan a la inversa, beneficiando a los sectores mas necesitados. Una vez determinada la naturaleza de la relacion deberian suspenderse las primeras y mantenerse las ultimas con un efectivo metodo de contralor para verificar el cumplimiento del destino. Conclusion.------------------------------------------------ Desde la experiencia de America Latina, no es facil depositar demasiada expectativa en politicas de condicionalidad que no logren diferenciarse, en sus criterios y sus modalidades de aplicacion, de los intereses y condicionamientos que actualmente inciden con tanta fuerza en nuestra realidad. Sin embargo desde la propia logica de los derechos humanos, que busca activar la participacion democratica de los hombres y mujeres asi como de los pueblos en el proceso de poner limites al ejercicio del poder y de construir alternativas de justicia, nos mantenemos firmes en nuestra esperanza y en nuestra disposicion a contribuir al debate planteado y a la generacion de los instrumentos adecuados. -- Margarita Lacabe - marga@derechos.org - http://www.derechos.org _______________________________________________________________ "It's not the repression by the bad people that hurts- it's the silence of the good" MLK